Metodika

1. Přístup k informacím

V kategorii přístup k informacím jsme hodnotili kvalitu a úplnost uveřejňování povinných informací o krajích, dostupnost dokumentů a dat na krajských webech i samotnou schopnost krajů informace poskytnout.

Všechny kraje poskytly úplné odpovědi na všechny žádosti v zákonem stanovených lhůtách bez požadavků na úhradu za poskytnuté informace.

Obecně lze konstatovat, že kraje s vysokým skóre mají zveřejněny všechny informace dle zákonných požadavků. Občané mohou nalézt jasné instrukce, jakým způsobem lze kraj dotazovat, včetně přehledu dosavadních žádostí o informace a odpovědi. Dále poskytují online archivy úředních desek krajů minimálně za celé aktuální volební období. Kraje s vysokým hodnocením také deklarují poskytování dat z určitých oblastí (mapové podklady, doprava atp.) ve formě otevřených dat (tzv. opendata), která odpovídají nejvyšším (národním) standardům. Mezi nejlepší kraje v dané kategorii patří Liberecký kraj, Kraj Vysočina a Moravskoslezský kraj.

Naopak kraje s nízkým hodnocením neměly uveřejněny zcela všechny informace dle zákonných požadavků a neposkytují data v otevřených formátech.

2. Veřejné zakázky

V této kategorii byly kraje hodnoceny z hlediska kvality vnitřních systémů pro zadávání veřejných zakázek a zadavatelské praxe (projekt zIndex od EconLab, z. s.). Nejlépe obstály Jihočeský kraj, Pardubický kraj a Kraj Vysočina. Tyto kraje mají veřejně dostupná pravidla pro zadávání zakázek, která jasně vymezují osobní odpovědnost v zadávacím procesu. Pravidla jsou platná také pro krajské organizace a obchodní společnosti. Kraje dále používají některé závazné standardy (např. zadávací či smluvní podmínky), které snižují rizika manipulovaných soutěží nebo nevýhodných smluv a soutěž o zakázky realizují již od nízkých hodnot (100–200 tis. Kč). Z hlediska hodnocení zadavatelské praxe dosahovaly dobře hodnocené kraje vysokého podílu veřejných zakázek na svých výdajích (tj. více soutěží o zakázky, méně přímo zadaných zakázek). Dále tyto kraje dosahovaly vyššího počtu nabídek v soutěžích, více používaly otevřené druhy zadávacích procedur a méně chybovaly v zadávacím procesu.

Naopak kraje s nejnižším skóre nemají běžně platná určitá pravidla pro zakázky svých krajských firem, pravidla pro zadávání zakázek nejsou volně dostupná na stránkách krajů a tyto kraje nepracují s žádnými ustálenými standardy pro zadávací či smluvní podmínky, které by omezily riziko manipulativních soutěžních podmínek nebo nevýhodných smluv. Tyto kraje také umožňují určitou soutěž o zakázky malého rozsahu od vyšší hranice než ostatní.
Hodnocení však ukázalo, že i přes systémové nedostatky dosáhly kraje Ústecký a Středočeský dobrých výsledků v zadávací praxi. Formální pravidla tak nemusí vždy zaručit kvalitní a otevřené zadávání. Na druhou stranu ovšem hrozí riziko, že tato dobrá praxe nemusí být dlouhodobě udržitelná, zejména při změně politické reprezentace.

3. Hospodaření s majetkem a smlouvy

Kategorie se zaměřila na transparentnost majetkových operací krajů a jejich smluvních vztahů. Hodnocení tak zahrnovalo přítomnost a kvalitu pravidel pro nakládání s majetkem (např. způsoby prodejů či pronájmů nemovitostí, způsob řešení vzniklých škod, úroveň publikace majetkových operací a aktualizovaného přehledu nemovitého majetku a také uveřejňování všech uzavřených smluv v tzv. registru smluv).

Dobře hodnocené kraje v této kategorii online a přehledně uveřejňují své záměry na prodej svého movitého i nemovitého majetku a za tímto účelem využívají i jiných informačních kanálů (např. inzerce v médiích). Dále mají přijata a zveřejněna interní pravidla pro hospodaření s nemovitým i movitým majetkem. Pro majetkové operace používají širší škálu způsobů, jak získat nejvýhodnější podmínky (použití dražby, veřejné soutěže o nejvýhodnější nabídku atp.), než pouhé “vyvěšení na úřední desku”. Na svých internetových stránkách také uveřejňují přehled majetku kraje s uvedením jeho současného využití, zahrnující údaje o popisu, lokalizaci, využití, příp. i ceně nemovitosti.
Nejlépe hodnocené kraje také uveřejňují od počátku volebního období všechny smlouvy, včetně dodatků, ve strojově čitelné podobě, opatřené řadou metadat umožňujících jejich snadné třídění atd. V této kategorii se nejlépe umístily kraje Liberecký a Vysočina.

Naopak nejhůře hodnocené kraje nezveřejňují záměry na prodej a pronájem movitého majetku. Nemají schválena (natož zveřejněna) účinná interní pravidla pro hospodaření s nemovitým majetkem. Dále nemají na svém webu zveřejněn seznam svého nemovitého majetku. Tyto kraje nezveřejňují smlouvy nad rámec v minulosti účinných minimálních zákonných povinností (tj. např. smlouvy dotační, popř. smlouvy povinně uveřejňované na profilu zadavatele). V této kategorii se nejhůře umístily kraje Zlínský, Ústecký a Královéhradecký.

4. Krajské firmy a organizace

V kategorii jsme se primárně zaměřili na transparentnost fungování obchodních společností s majetkovou účastí kraje, neboť ty zajišťují klíčové veřejné služby, hospodaří s významným objemem majetku kraje a svým soukromoprávním charakterem nejsou součástí běžné veřejnosprávní kontroly. Část otázek se rovněž věnovala organizacím zřizovaným krajem (primárně příspěvkovým organizacím). Z důvodu absence obchodních společností s majetkovou účastí kraje v Kraji Vysočina nebyl tento vyšší územní samosprávní celek v kategorii hodnocen, neboť by byl ve srovnání s ostatními kraji výrazně zvýhodněn.

Obecně lze shrnout, že k vyššímu hodnocení přispělo především to, že kraje mají na svém webu ucelený seznam příspěvkových organizací a obchodních společností s majetkovou účastí kraje, přičemž jsou k dispozici i informace o těchto subjektech. Obchodní společnosti mají zveřejněny též všechny zákonem požadované dokumenty v obchodním rejstříku. Dobře hodnocené kraje pak mají také stanovena závazná pravidla pro nominace a také pravidla pro odměňování osob pověřených krajem k výkonu činností v orgánech obchodních společností s majetkovou účastí kraje. Kladně byla hodnocena také absence krajských politiků v řídících orgánech obchodních společností, v nichž má kraj majetkovou účast. Kladným faktorem v hodnocení byla také přítomnost jasně formulované vlastnické politiky kraje vůči svým firmám (strategické dokumenty k řízení a rozvoji jednotlivých obchodních společností, nejlépe s výkonnostními indikátory hospodaření, poskytovaných služeb atp.).

Specifickým indikátorem byl způsob rozhodování o krajských firmách, tedy zda jsou změny stanov obchodních společností 100% vlastněných krajem schvalovány výhradně zastupitelstvem kraje. Často totiž dochází k tomu, že tak činí pouze rada kraje, čímž se omezuje pravomoc zastupitelstva kontrolovat fungování krajských firem. Pro dobrou (a dle účelu též zákonnou) praxi je tedy nutné, aby změnu stanov schvalovalo vždy zastupitelstvo kraje. S tímto názorem se ztotožňuje i Ministerstvo vnitra.

Dalším hodnoceným požadavkem ve stanovách a dalších zakládacích dokumentech krajských firem byla existence omezení možnosti zakládat dceřiné či kupovat jiné společnosti. Tímto opatřením lze zamezit “řetězení” krajských firem na dceřiné firmy, které jsou již mimo kontrolu krajského zastupitelstva.

Bodově nejúspěšnějším krajem v dané kategorii byl s poměrně výrazným náskokem Plzeňský kraj.

Mezi nejhorší kraje ve sledované kategorii patří Královéhradecký a Moravskoslezský kraj. Tyto kraje např. nemají stanovena závazná pravidla pro nominace a odměňování osob pověřených krajem k výkonu činností v orgánech obchodních společností s majetkovou účastí kraje. Není u nich dohledatelná žádná forma uplatňované vlastnické politiky vůči jimi ovládaným obchodním společnostem. Kraje navíc nemají na svých stránkách zveřejněny všechny informace o příspěvkových organizacích či obchodních společnostech s majetkovou účastí kraje.

5. Rozpočet

Hodnocení rozpočtu probíhalo ve dvou krocích. V prvním kroku byla hodnocena celková transparentnost rozpočtů, jejich historie, výhled, aktuální plnění, přehled rozpočtových opatření, dostupnost závěrečných účtů a zpráv o přezkoumání rozpočtu.

Druhý krok spočíval v analýze vybraných ukazatelů krajských rozpočtů za období 2013–2015 provedenou organizací Naši politici, z. s. V ní autoři hodnotili kategorie: provozní výdaje krajů (kolik potřebuje úřad na svůj provoz), dynamika zadlužení kraje (od nástupu krajské vlády ke konci roku 2015) a investiční výdaje uskutečněné krajem.

Dobře hodnocené kraje publikují kompletní údaje o svých rozpočtech (aktuálních i minulých), ve vysokých datových standardech. Rozpočty obsahují důvodové zprávy či jsou komentované. Kraje zveřejňují závěrečné účty i zprávy o výsledcích přezkoumání hospodaření kraje minimálně od počátku volebního období. Kraje taktéž publikují data o plnění rozpočtu, užívají tzv. klikacích rozpočtů a taktéž publikují přijatá rozpočtová opatření. Úspěšným krajům se rovněž daří snižovat své zadlužení, efektivně investují a mají nízké náklady na chod svého úřadu. Nejlépe hodnocené kraje v dané kategorii jsou Liberecký kraj a Kraj Vysočina.

Naopak nejhůře hodnoceným krajem je Královéhradecký kraj. Ten například nepublikuje důvodové zprávy k přijatým rozpočtům od počátku volebního období, nemá publikován rozpočtový výhled či nezveřejňuje plnění rozpočtu. Dle údajů organizace Naši politici, z. s., rovněž málo investoval a měl suverénně největší náklady na své fungování.

6. Dotace

V kategorii jsme hodnotili zejména transparentnost dotačního procesu, tedy zda kraje publikují uživatelsky dostupně veškeré informace o vyhlášených dotačních programech. Zda výzvy, smlouvy, vzory žádostí o dotace splňují všechny zákonné požadavky. Dále jsme hodnotili, zda jsou na webových stránkách krajů zveřejněny výsledky dotačních řízení, seznamy úspěšných žadatelů, seznamy neúspěšných žadatelů a také archivy výsledků min. od r. 2015. Následně byla věnována pozornost tomu, zda jsou výsledky dotačních řízení doprovázeny zdůvodněním podpory/zamítnutí žádostí o dotaci. Poslední otázka směřovala k tomu, zdali kraj má schváleny a zveřejněny interní směrnice pro dotační řízení.

Nejvyššího bodového hodnocení v dané kategorii dosáhl Jihočeský kraj, následován Libereckým krajem. Obecně dobře hodnocené kraje publikují informace o dotacích uživatelsky dostupně a v souladu se zákonem. Snaží se rovněž zveřejňovat údaje o úspěšných i neúspěšných žadatelích o dotace, přičemž výsledky svých dotačních řízení zdůvodňují. To ovšem ani v hodnocení nejúspěšnějších krajů neplatí na 100 %.

Naopak nejhůře hodnocené kraje nezveřejňují seznamy neúspěšných žadatelů o dotaci vč. předmětu projektu a požadované částky. Poměrně zásadním požadavkem v rámci transparentnosti i předvídatelnosti dotačních řízení, který kraje nenaplňují, je zveřejňování výsledků dotačních řízení včetně zdůvodnění podpory či naopak zamítnutí žádostí o dotaci (např. zápisy z jednání hodnotících orgánů, protokoly o hodnocení, stručné textové zdůvodnění, bodové hodnocení dle kritérií atd.).

7. Etika a střet zájmů

V kategorii jsme hodnotili přístup krajů k prosazování etického chování svých politiků a úředníků. Tedy zda kraje disponují etickými pravidly pro své zastupitele a úředníky včetně podřízených organizací. Zvláštní část pak byla věnována interním (pro zaměstnance) a externím (pro občany) kanálům či mechanismům pro oznamování nekalého a protiprávního jednání v rámci krajských samospráv.
Bodově úspěšné kraje mají v účinnosti nejen etické kodexy pro své úředníky (což lze již považovat za běžný standard), ale i pro krajské zastupitele. Ty výrazněji rozšiřují povinnosti pro všechny zvolené zastupitele nad rámec zákona o střetu zájmů (otázky publikace majetkových přiznání, přijímání darů atd.). Kraje taktéž mají interní mechanismy, které umožňují oznámit nekalost jinému subjektu než přímému nadřízenému, a to i anonymně. Podobné oznamovací “kanály” jsou dostupné i samotným občanům kraje. Dobře hodnocené kraje rovněž publikují některé interní materiály zaměřené na organizaci a obsah výkonu veřejné správy. Mezi solidně hodnocené kraje v dané kategorii patří Plzeňský, Jihomoravský či Jihočeský kraj.

Naopak hůře hodnocené kraje nemají schváleny etické kodexy pro své zastupitele, což je bohužel převládající praxe. Často nemají přijaty ani etické kodexy pro samotné zaměstnance kraje, popř. se jedná pouze o velmi redukovaná deklarativní prohlášení, která nelze považovat za plnohodnotné etické kodexy. Nízce hodnocené kraje také nemají k dispozici žádné nástroje pro oznámení, zpracování a vyhodnocení domnělého protiprávního jednání, a to jak pro zaměstnance úřadů (popř. dalších organizací zřízených krajem), tak i pro samotné občany. Poukaz na existující zákonné nástroje je v tomto ohledu nedostatečný, především z důvodu značného formalismu bez zajištění reálné ochrany oznamovatelů vůči riziku odvety či perzekuce.

8. Transparentnost rozhodování

Hodnocení transparentnosti rozhodování a umožnění veřejné kontroly ze strany občanů je založeno zejména na zveřejňování klíčových informací o základních orgánech kraje a jejich činnosti, kterými jsou zastupitelstvo a jeho výbory, krajská rada a komise rady.

Kraje s nejvyšším bodovým ziskem poskytují svým občanům řadu informací týkajících se rozhodování krajských orgánů, jako jsou: údaje o jejich členech, termínech jednání a jejich plánech, podklady pro jednání, záznamy hlasování (v dílčích případech rady a zastupitelstva i jmenovité) i zápisy z jednání orgánů a jejich uveřejňování na internetových stránkách města, včetně archivu. Hodnocena byla také existence a naplňování programového prohlášení rady či jiného obdobného strategického dokumentu, k jehož plnění se vedení kraje zavázalo během volebního období. Veřejnou kontrolu svých orgánů občanům nejlépe umožňují Liberecký kraj a Kraj Vysočina.

Kraje, které obdržely nejnižší hodnocení, většinou nezveřejňují podklady pro jednání zastupitelstva, jmenovitá hlasování zastupitelů, nepořizují a neuveřejňují audiovizuální záznamy z jednání. Jednání z výborů zastupitelstva nejsou přístupná veřejnosti a nejsou veřejně k dipozici ani usnesení výborů zastupitelstva, minimálně od počátku volebního období. Veřejně nejsou k dispozici také podklady či zápisy z jednání rad krajů (běžně se zveřejňují pouze usnesení rady). U komisí rady pak nejsou k dispozici termíny jednání, zápisy z jednání či stanoviska těchto orgánů. Vedení hůře hodnocených krajů rovněž nezveřejňuje programové prohlášení rady či jiný obdobný strategický dokument. V dané kategorii transparentnosti rozhodování orgánů kraje a v dalších sledovaných oblastech získaly nejnižší hodnocení Ústecký a Středočeský kraj.

9. Mediální politika

V této kategorii byly hodnoceny kraje z hlediska kvality provozování krajských médií, typicky tištěného periodika nebo místní televize či rozhlasu (většinou ve formě YouTube kanálu nebo podcastů s pravidelnými příspěvky o činnosti krajské samosprávy). Hodnocení se zaměřilo zejména na přítomnost vnitřní regulace krajských médií tak, aby byl garantován objektivní a názorově vyvážený obsah a zamezilo se jeho zneužívání pro jednostrannou a nekritickou propagaci politického vedení krajů.
Součástí hodnocení byla také obsahová analýza tištěných zpravodajů pomocí metodiky IRON.
V této souvislosti nebyly hodnoceny kraje Jihočeský, Jihomoravský a Moravskoslezský, jelikož soustavně neprovozují žádná z výše uvedených médií.

Nejlépe hodnocené kraje se vyznačují tím, že pro vydávání a tvorbu obsahu médií aplikují vnitřní pravidla, která zaručují kontrolu tvorby obsahu pomocí redakční rady, zaručují přístup zastupitelů do médií včetně opozičních, stanovují konečnou odpovědnost za obsah médií a vylučují z rozhodování o obsahu krajskou exekutivu. Zároveň se tato opatření prakticky projevují v přítomnosti alternativních názorů v krajských novinách. V této kategorii byl nejlépe a s velkým odstupem hodnocen Karlovarský kraj.
Bohužel určité prvky médií veřejné služby se ve všech krajích vztahují pouze na vydávání tištěných periodik, ostatní média (TV, rozhlas) zůstávají zcela bez regulace a pojistek proti jejich zneužívání. Krajská tištěná periodika navíc nevykazovala velkou míru názorové plurality a v drtivé většině případů byl obsah zcela poplatný politickému vedení kraje pouze s minimem alternativních názorů na krajskou samosprávu.

10. Územní plánování

Hodnocení se týkalo především plnění zákonných povinností krajů související s účinností zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v oblasti územního plánování. Tj. zda mají kraje pořízeny a na svém webu zveřejněny zásady územního rozvoje, zdali mají k dispozici aktualizace zásad, zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje i územně analytické podklady pro území kraje. Dále byla hodnocena také uživatelská přístupnost informací o územním plánování na webech krajů, přítomnost odkazů na územní plány jednotlivých obcí kraje (minimálně obcí s rozšířenou působností) či odkazů na zásady územního rozvoje sousedních krajů.

Téměř všechny kraje splňují zákonné požadavky v oblasti územního plánování vyplývající ze zákona. Výjimkou je Jihomoravský kraj, kterému se po zrušení tamějších zásad územního rozvoje nepodařilo stále přijmout zásady nové. Kraje povětšinou taktéž uživatelsky srozumitelně poskytují informace o územním plánování a nabízejí odkazy na územní plány “strategických obcí” v kraji (tedy obcí s rozšířenou působností) i menších municipalit. Již výjimečně kraje poskytují odkazy na zásady územního rozvoje sousedních krajů či zahraničních regionů. Dobrou praxí je rovněž překlad a publikace vlastních zásad územního rozvoje do cizích jazyků (především němčiny).